今年秋冬季北方地區(qū)清潔取暖改造工作繼續(xù)推進(jìn)。日前，國務(wù)院召開今冬明春北方地區(qū)保暖保供工作電視電話會(huì)議作出部署，隨后生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋赴河北省兩市調(diào)研，并強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防散煤復(fù)燒。

        據(jù)生態(tài)環(huán)境部此前介紹，清潔取暖散煤治理是近幾年大氣污染治理最難推進(jìn)的工作之一。一方面，“煤改氣”“煤改電”對(duì)PM2.5下降貢獻(xiàn)率超1/3；另一方面，較高的改造成本也增加了農(nóng)村居民的取暖負(fù)擔(dān)。

        財(cái)政補(bǔ)貼是各地依托的主要手段之一，但今年也是中央財(cái)政補(bǔ)貼退坡的首個(gè)秋冬季，清潔取暖工作接下來如何推進(jìn)值得關(guān)注。如何有效激活市場手段，培養(yǎng)用戶綠色用能習(xí)慣，有效防止散煤復(fù)燒，找到適合本地的解決方案，或許對(duì)北方各市的考驗(yàn)才真正開始。

工人將運(yùn)輸進(jìn)城的潔凈煤炭卸下車

        國務(wù)院要求保持補(bǔ)貼政策的連續(xù)性

        北方地區(qū)冬季清潔取暖改造，今年已進(jìn)入第4個(gè)年頭。2016年底，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議作出關(guān)于推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖的要求。2017年底，十部委印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021）》（下稱《規(guī)劃》），對(duì)北方地區(qū)清潔能源取暖工作進(jìn)行整體部署。

        散煤替代是清潔取暖改造中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。據(jù)悉，北方地區(qū)冬季取暖以燃煤為主，每年需要消耗約4億噸標(biāo)煤，其中散燒煤（含低效小鍋爐用煤）約占一半，主要分布在農(nóng)村地區(qū)。同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，散煤成為秋冬季北方地區(qū)霧霾的“元兇”之一。

        生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民曾在21日的國新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹，“十三五”時(shí)期，我國集中力量推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域散煤治理，累計(jì)已完成散煤治理2500萬余戶，北京以南約20萬平方公里基本完成散煤替代。

        隨著今年秋冬季的來臨，清潔取暖散煤替代工作再次引起關(guān)注。10月23日，國務(wù)院副總理韓正在今冬明春北方地區(qū)保暖保供工作電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要確保“煤改氣”等民生用氣不出問題，保障量價(jià)穩(wěn)定，嚴(yán)格落實(shí)“以氣定改”“先立后破”，保持補(bǔ)貼政策的連續(xù)性。

        同樣，此前生態(tài)環(huán)境部的表態(tài)也為外界擔(dān)心的補(bǔ)貼退坡喂下一顆“定心丸”。今年5月，生態(tài)環(huán)境部大氣司司長劉炳江在生態(tài)環(huán)境部例行發(fā)布會(huì)上表示，近年來經(jīng)評(píng)估，“煤改氣”“煤改電”對(duì)PM2.5下降貢獻(xiàn)率超1/3。他還稱，一些省份宣布持續(xù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼不會(huì)輕易退坡。

        生態(tài)環(huán)境部表態(tài)將嚴(yán)防散煤復(fù)燒

        9月24日，由中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長賀克斌等人編寫的《中國散煤綜合治理研究報(bào)告2020》（下稱《報(bào)告》）發(fā)布，《報(bào)告》介紹，2017-2019年，北方清潔取暖試點(diǎn)已經(jīng)由最初的12個(gè)擴(kuò)展至2019年的43個(gè)，中央與地方財(cái)政投入超過千億元。

        目前中央財(cái)政補(bǔ)貼是地方推進(jìn)清潔取暖改造工作的重要資金來源之一。根據(jù)此前部署，補(bǔ)貼政策時(shí)效為2017-2019年，三年期滿后，若沒有額外改造任務(wù)，中央財(cái)政補(bǔ)貼將退出，地方政府自行承擔(dān)。

        除了中央財(cái)政補(bǔ)貼退坡，《報(bào)告》還發(fā)現(xiàn)，目前部分試點(diǎn)城市地方財(cái)政補(bǔ)貼政策已經(jīng)開始退坡且速度較快。河北省是一個(gè)明顯的例子?！秷?bào)告》統(tǒng)計(jì)，在氣價(jià)補(bǔ)貼退坡方面，相比2018年，石家莊2019年氣價(jià)補(bǔ)貼下降42.9%，唐山、保定、廊坊和衡水下降20%。在電價(jià)補(bǔ)貼退坡方面，相比2018年，石家莊、唐山、廊坊、衡水2019年電價(jià)補(bǔ)貼下降40%。

        外界擔(dān)憂，補(bǔ)貼退坡帶來民眾取暖成本的增加，將影響散煤替代工作的推進(jìn)，并帶來散煤復(fù)燒的風(fēng)險(xiǎn)。2019年四省八市清潔取暖滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，43%的用戶表示，在沒有補(bǔ)貼的情況下會(huì)不同程度使用散燒煤，其中34%的用戶表示會(huì)重新使用傳統(tǒng)散燒煤取暖，9%的用戶表示會(huì)將散燒煤作為輔助取暖能源。

        生態(tài)環(huán)境部2019年初抽查發(fā)現(xiàn)，已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燃比例高達(dá)36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。保定市發(fā)展改革委、保定市原質(zhì)監(jiān)局等部門履職不力被點(diǎn)名。

        《報(bào)告》也表示，2019-2020年度采暖季，散煤返燒現(xiàn)象仍然存在。據(jù)2000份取暖問卷分析結(jié)果顯示，散煤銷量較春節(jié)前增長約30%-40%。

        2019年6月，生態(tài)環(huán)境部曾就2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊等市政府。督察組發(fā)現(xiàn)，保定市2018年潔凈煤推廣任務(wù)僅完成29.1%。清潔取暖補(bǔ)助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時(shí)，影響群眾用氣用電取暖積極性，部分禁煤區(qū)域出現(xiàn)散煤復(fù)燃情況。

        10月23-24日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋先后赴河北省邯鄲市、保定市調(diào)研清潔取暖散煤替代工作。他強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)市場監(jiān)管，堅(jiān)決取締散煤，嚴(yán)防散煤復(fù)燒。

        清潔取暖不能完全指望財(cái)政補(bǔ)貼

        為何官方多次強(qiáng)調(diào)清潔取暖補(bǔ)貼政策的連續(xù)性？以“煤改電”和“煤改氣”為例，其取暖成本是傳統(tǒng)散燒煤取暖的3-4倍，農(nóng)村地區(qū)居民收入較低，高成本的清潔取暖方案影響了村民的改造意愿。《報(bào)告》估算，39個(gè)試點(diǎn)城市（不包括4個(gè)區(qū)縣級(jí)試點(diǎn)城市）天然氣取暖支出平均增長幅度為56.3%，電采暖支出增長幅度平均為89.3%。

        劉炳江表示，清潔取暖成本確實(shí)要比散煤取暖高，目前是按照原來燒煤與燒氣和用電基本相當(dāng)?shù)脑瓌t進(jìn)行補(bǔ)貼。“近年來，清潔取暖一直受到社會(huì)各界高度關(guān)注，一方面好評(píng)如潮，另一方面爭論、質(zhì)疑的聲音也從未停止，是近幾年大氣污染治理最難推進(jìn)的工作之一。”他坦言。

        雖然補(bǔ)貼是替代散煤的有效路徑，但并不是“治本之策”，因?yàn)樨?cái)政無法全部負(fù)擔(dān)如此高額的改造成本。以北京“煤改電”為例，每戶每年10000度電補(bǔ)貼指標(biāo)，每度電補(bǔ)0.2元，如按此補(bǔ)貼強(qiáng)度推廣到所有北方地區(qū)，光運(yùn)行費(fèi)用就需要每年2000-3000億補(bǔ)貼，這還沒考慮巨額初投資。

        “通過財(cái)政補(bǔ)貼、行政降價(jià)完全覆蓋清潔取暖成本并不切實(shí)際，需要通過資源優(yōu)化配置發(fā)現(xiàn)紅利。”此前國家能源局電力司有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，推進(jìn)清潔取暖本質(zhì)上是政策引導(dǎo)下取暖領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。完全指望財(cái)政補(bǔ)貼、“等靠要”政策將無法做好清潔取暖，各地方必須根據(jù)實(shí)際情況探索出一套適合自身的清潔取暖模式。

        該負(fù)責(zé)人稱，清潔取暖要實(shí)現(xiàn)“企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受”的模式。政府運(yùn)用財(cái)政、價(jià)格政策作為“藥引子”，建立良性市場環(huán)境，保障基本民生需求，落實(shí)重點(diǎn)環(huán)保任務(wù)；企業(yè)發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)市場優(yōu)化配置資源帶來的紅利，提高清潔供暖質(zhì)量；用戶建立綠色集約的現(xiàn)代化用能習(xí)慣。

        此前《規(guī)劃》提出目標(biāo)，到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到70%。力爭用5年左右時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)霧霾嚴(yán)重城市化地區(qū)的散煤供暖清潔化，形成公平開放、多元經(jīng)營、服務(wù)水平較高的清潔供暖市場。

        中央財(cái)政補(bǔ)貼乃至地方財(cái)政補(bǔ)貼逐漸退坡后，如何有效激活市場手段，培養(yǎng)用戶綠色用能習(xí)慣，有效防止散煤復(fù)燒，找到適合本地的解決方案，或許對(duì)北方各市的考驗(yàn)才真正開始。

今秋冬中央財(cái)政補(bǔ)貼退坡后清潔取暖迎考驗(yàn)：如何嚴(yán)防散煤復(fù)燒