今年秋冬季北方地區(qū)清潔取暖改造工作繼續(xù)推進。日前，國務(wù)院召開今冬明春北方地區(qū)保暖保供工作電視電話會議作出部署，隨后生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋赴河北省兩市調(diào)研，并強調(diào)嚴防散煤復(fù)燒。

        據(jù)生態(tài)環(huán)境部此前介紹，清潔取暖散煤治理是近幾年大氣污染治理最難推進的工作之一。一方面，“煤改氣”“煤改電”對PM2.5下降貢獻率超1/3；另一方面，較高的改造成本也增加了農(nóng)村居民的取暖負擔。

        財政補貼是各地依托的主要手段之一，但今年也是中央財政補貼退坡的首個秋冬季，清潔取暖工作接下來如何推進值得關(guān)注。如何有效激活市場手段，培養(yǎng)用戶綠色用能習慣，有效防止散煤復(fù)燒，找到適合本地的解決方案，或許對北方各市的考驗才真正開始。

工人將運輸進城的潔凈煤炭卸下車

        國務(wù)院要求保持補貼政策的連續(xù)性

        北方地區(qū)冬季清潔取暖改造，今年已進入第4個年頭。2016年底，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第14次會議作出關(guān)于推進北方地區(qū)冬季清潔取暖的要求。2017年底，十部委印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021）》（下稱《規(guī)劃》），對北方地區(qū)清潔能源取暖工作進行整體部署。

        散煤替代是清潔取暖改造中的一項重要內(nèi)容。據(jù)悉，北方地區(qū)冬季取暖以燃煤為主，每年需要消耗約4億噸標煤，其中散燒煤（含低效小鍋爐用煤）約占一半，主要分布在農(nóng)村地區(qū)。同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，散煤成為秋冬季北方地區(qū)霧霾的“元兇”之一。

        生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民曾在21日的國新辦新聞發(fā)布會上介紹，“十三五”時期，我國集中力量推進京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域散煤治理，累計已完成散煤治理2500萬余戶，北京以南約20萬平方公里基本完成散煤替代。

        隨著今年秋冬季的來臨，清潔取暖散煤替代工作再次引起關(guān)注。10月23日，國務(wù)院副總理韓正在今冬明春北方地區(qū)保暖保供工作電視電話會議上強調(diào)，要確保“煤改氣”等民生用氣不出問題，保障量價穩(wěn)定，嚴格落實“以氣定改”“先立后破”，保持補貼政策的連續(xù)性。

        同樣，此前生態(tài)環(huán)境部的表態(tài)也為外界擔心的補貼退坡喂下一顆“定心丸”。今年5月，生態(tài)環(huán)境部大氣司司長劉炳江在生態(tài)環(huán)境部例行發(fā)布會上表示，近年來經(jīng)評估，“煤改氣”“煤改電”對PM2.5下降貢獻率超1/3。他還稱，一些省份宣布持續(xù)補貼，補貼不會輕易退坡。

        生態(tài)環(huán)境部表態(tài)將嚴防散煤復(fù)燒

        9月24日，由中國工程院院士、清華大學環(huán)境學院院長賀克斌等人編寫的《中國散煤綜合治理研究報告2020》（下稱《報告》）發(fā)布，《報告》介紹，2017-2019年，北方清潔取暖試點已經(jīng)由最初的12個擴展至2019年的43個，中央與地方財政投入超過千億元。

        目前中央財政補貼是地方推進清潔取暖改造工作的重要資金來源之一。根據(jù)此前部署，補貼政策時效為2017-2019年，三年期滿后，若沒有額外改造任務(wù)，中央財政補貼將退出，地方政府自行承擔。

        除了中央財政補貼退坡，《報告》還發(fā)現(xiàn)，目前部分試點城市地方財政補貼政策已經(jīng)開始退坡且速度較快。河北省是一個明顯的例子?！秷蟾妗方y(tǒng)計，在氣價補貼退坡方面，相比2018年，石家莊2019年氣價補貼下降42.9%，唐山、保定、廊坊和衡水下降20%。在電價補貼退坡方面，相比2018年，石家莊、唐山、廊坊、衡水2019年電價補貼下降40%。

        外界擔憂，補貼退坡帶來民眾取暖成本的增加，將影響散煤替代工作的推進，并帶來散煤復(fù)燒的風險。2019年四省八市清潔取暖滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，43%的用戶表示，在沒有補貼的情況下會不同程度使用散燒煤，其中34%的用戶表示會重新使用傳統(tǒng)散燒煤取暖，9%的用戶表示會將散燒煤作為輔助取暖能源。

        生態(tài)環(huán)境部2019年初抽查發(fā)現(xiàn)，已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燃比例高達36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。保定市發(fā)展改革委、保定市原質(zhì)監(jiān)局等部門履職不力被點名。

        《報告》也表示，2019-2020年度采暖季，散煤返燒現(xiàn)象仍然存在。據(jù)2000份取暖問卷分析結(jié)果顯示，散煤銷量較春節(jié)前增長約30%-40%。

        2019年6月，生態(tài)環(huán)境部曾就2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊等市政府。督察組發(fā)現(xiàn)，保定市2018年潔凈煤推廣任務(wù)僅完成29.1%。清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時，影響群眾用氣用電取暖積極性，部分禁煤區(qū)域出現(xiàn)散煤復(fù)燃情況。

        10月23-24日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋先后赴河北省邯鄲市、保定市調(diào)研清潔取暖散煤替代工作。他強調(diào)，要進一步加強市場監(jiān)管，堅決取締散煤，嚴防散煤復(fù)燒。

        清潔取暖不能完全指望財政補貼

        為何官方多次強調(diào)清潔取暖補貼政策的連續(xù)性？以“煤改電”和“煤改氣”為例，其取暖成本是傳統(tǒng)散燒煤取暖的3-4倍，農(nóng)村地區(qū)居民收入較低，高成本的清潔取暖方案影響了村民的改造意愿?！秷蟾妗饭浪悖?9個試點城市（不包括4個區(qū)縣級試點城市）天然氣取暖支出平均增長幅度為56.3%，電采暖支出增長幅度平均為89.3%。

        劉炳江表示，清潔取暖成本確實要比散煤取暖高，目前是按照原來燒煤與燒氣和用電基本相當?shù)脑瓌t進行補貼。“近年來，清潔取暖一直受到社會各界高度關(guān)注，一方面好評如潮，另一方面爭論、質(zhì)疑的聲音也從未停止，是近幾年大氣污染治理最難推進的工作之一。”他坦言。

        雖然補貼是替代散煤的有效路徑，但并不是“治本之策”，因為財政無法全部負擔如此高額的改造成本。以北京“煤改電”為例，每戶每年10000度電補貼指標，每度電補0.2元，如按此補貼強度推廣到所有北方地區(qū)，光運行費用就需要每年2000-3000億補貼，這還沒考慮巨額初投資。

        “通過財政補貼、行政降價完全覆蓋清潔取暖成本并不切實際，需要通過資源優(yōu)化配置發(fā)現(xiàn)紅利。”此前國家能源局電力司有關(guān)負責人曾表示，推進清潔取暖本質(zhì)上是政策引導下取暖領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。完全指望財政補貼、“等靠要”政策將無法做好清潔取暖，各地方必須根據(jù)實際情況探索出一套適合自身的清潔取暖模式。

        該負責人稱，清潔取暖要實現(xiàn)“企業(yè)為主、政府推動、居民可承受”的模式。政府運用財政、價格政策作為“藥引子”，建立良性市場環(huán)境，保障基本民生需求，落實重點環(huán)保任務(wù)；企業(yè)發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)市場優(yōu)化配置資源帶來的紅利，提高清潔供暖質(zhì)量；用戶建立綠色集約的現(xiàn)代化用能習慣。

        此前《規(guī)劃》提出目標，到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達到70%。力爭用5年左右時間，基本實現(xiàn)霧霾嚴重城市化地區(qū)的散煤供暖清潔化，形成公平開放、多元經(jīng)營、服務(wù)水平較高的清潔供暖市場。

        中央財政補貼乃至地方財政補貼逐漸退坡后，如何有效激活市場手段，培養(yǎng)用戶綠色用能習慣，有效防止散煤復(fù)燒，找到適合本地的解決方案，或許對北方各市的考驗才真正開始。

今秋冬中央財政補貼退坡后清潔取暖迎考驗：如何嚴防散煤復(fù)燒